从“不兜底”到中央财政出手，中国地方债问题如何才能根治？

以国债替换地方债的举措，在实施中如果简单化为只是中央财政给地方政府“撒钱”还债或换肩扛债，则道德风险难以避免。因此，趁此次逆周期调节契机，彻底转换发展理念，创新发展模式，彻底摈弃边际效应递减的投资驱动、负债发展模式的同时，探索和构建新型央地互动关系，重塑政绩观与公共财政理念……

10月12日财政部推出新举措，以国债置换地方债，化解债务风险，一改之前决策层反复强调的中央不为地方财政风险兜底的多次公开宣示。从“谁家的孩子谁抱”到“财爸”兜底，这一大幅转变，引发财经圈的高度关注。其实，地方债问题，包括隐性负债问题，以及中央财政的态度，近几年能被公开讨论就表明其严峻性已经不容回避。而此次中央财政对地方债态度的原地掉头式调整，自然也有其必然的内在逻辑。
首先是从“不兜底”到“出手相助”这一态度转变的政策背景。长期以来，权威人士多次强调“中央财政不会为地方债务兜底”，这一立场旨在明确中央与地方财政责任的界限，防止道德风险与财政风险的无限扩散，以及提升地方政府债务的自我约束和控制能力。不过，面对地方政府债务尤其是隐性债务规模持续扩大，以及部分地区债务暴雷的严峻形势，财政部此次提出以国债置换地方债，乃至隐性债的新举措，显然是对既有政策框架的一次重大和根本性调整。而这背后的政策调整的必然性与紧迫性在于：一方面，地方政府债务尤其是隐性债务的快速累积，已对地方财政稳定乃至国家金融安全构成潜在威胁。若不及时有效化解，可能引发系统性金融风险，影响经济社会的持续健康发展。另一方面，随着国内外经济形势的变化，中央政府有必要通过更加灵活和有力的财政政策手段，为地方政府提供必要的支持，共同应对经济下行压力。尤其在过往的地方融资平台高速发展和扩张之后，金融与财政在地方层面已经在很大程度上成了一体两面的情况下更是如此。
其次是“财爸”为地方政府“抱孩子”必要性与好处。国债置换地方债有多重效应：缓解地方财政压力、降低融资成本与风险、优化债务结构以及促进市场健康发展。其中尤为值得关注的是，将部分高成本、高风险的债务转化为低成本、低风险的债务，不仅有利于提高地方政府的债务可持续性，也有利于降低整个金融体系的系统性风险，同时还有助于完善债券市场的定价机制，提高市场的透明度和公平性。
最后是问题根源——地方债问题为何长期以来难以根治？
第一，地方债乃至隐性债务问题的根源之一在于我国特有的发展模式和政绩观。长期以来，地方政府为了追求经济增长和政绩考核，往往倾向于通过举债进行大规模投资。这种“投资驱动型”的增长模式在推动经济快速发展的同时，也积累了大量的债务风险。
第二，财政体制和激励机制的缺陷也是地方债问题长期以来难以根治的重要原因。在分税制财政体制下，地方政府财权与事权不匹配的问题较为突出，导致地方政府在履行基本职能时面临较大的资金缺口。同时，现有的政绩考核机制往往过于强调经济增长速度而忽视债务风险防控，进一步加剧了地方政府的举债冲动。
第三，监管与问责机制的不足也是地方债问题蔓延的重要原因。虽然近年来中央政府对地方债务的监管力度不断加大，但仍有部分地方政府通过违规举债、变相举债等方式绕过监管。同时，对于债务违约和违规举债行为的问责机制尚不完善，难以形成有效的震慑作用。
因此，为了杜绝地方债失控的根源，未来应当构建长效治理机制，包括加强制度建设与监督、优化发展模式与政绩观以及改善中央与地方的财政互动关系。其中最重要的是优化发展模式和政绩观，即推动经济发展从“投资驱动型”向“创新驱动型”转变，注重提高经济发展的质量和效益；同时调整政绩考核机制，将债务风险防控纳入考核范围并赋予更高的权重；引导地方政府树立正确的政绩观和发展观。
值得一提的是，当前的情况相比2008年推出4万亿经济刺激计划时有很大区别。当年地方政府存量债务有限，主要是为弥补一些经常性支出的举债，正是4万亿经济刺激计划的地方配套资金需求，推动了地方债务的快速增长和地方融资平台的诞生。而当今地方政府显性与隐性债务合计达到数十万亿元，可持续性风险已然暴露，在经济下行与市场预期待修复的情况下还有继续恶化的压力，而逆周期调节需要再地方政府债务所面临的约束条件已发生巨大变化的情况下来扩大投入——目前地方政府债务管理的当务之急，已经演变为优先考虑债务信用维持，而难言继续扩大举债以扩大支出了。
毋庸讳言，以国债替换地方债的举措，在实施中如果简单化为只是中央财政给地方政府“撒钱”还债或换肩扛债，则道德风险难以避免。一方面是，地方政府可能趁机设法将更多的自身债务转移给中央财政，另一方面是未来依然无法杜绝地方政府的无节制举债冲动和地方政府甩债给中央财政的心理预期，无法避免“会哭的孩子有奶吃”的可能。因此，趁此次逆周期调节契机，彻底转换发展理念，创新发展模式，彻底摈弃边际效应递减的投资驱动、负债发展模式的同时，探索和构建新型央地互动关系，重塑政绩观与公共财政理念，才能实现“吃药续命”的同时“改掉坏习惯”，达成标本兼治。

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